מיכל פרידמן

ד"ר ג'וני גל, מרצה בכיר בבית הספר לעבודה סוציאלית ולימודי רווחה באוניברסיטה העברית בירושלים. גל היה חבר בועדת תמיר, שגיבשה המלצות לגבי אופן יישום תוכנית מהל"ב (תוכנית ויסקונסין) בישראל. כיום הוא חבר בועדת יערי, שמונתה על ידי האקדמיה למדעים, לקיים ניסוי לצורך הערכת התוכנית. המלצות הועדה יפורסמו לקראת אוגוסט 2007.

התמ"ת ומשרד האוצר הודיעו לאחרונה על כוונתם להכניס שינויים והקלות בתוכנית ויסקונסין. אתה חושב שיש בהם כדי לפתור את הבעיות בה?

אני חושב שיש בהם כדי לשפר את התוכנית. יחד עם זאת, זה לא מספיק. צריך לבחון מחדש את הרעיון שחברות פרטיות מפעילות את התוכנית. בהמלצות של ועדת תמיר, הוצע שבתוכנית ישתתפו גורמים שונים: פרטיים, ציבוריים וממלכתיים. בפועל, רק חברות פרטיות זכו במכרז. הצעה מינימלית, לדעתי, היא שמלכ"רים וגורמים ממלכתיים יצורפו לתוכנית, ואז נוכל לבחון את הצלחתה.

מערך של הבטחת הכנסה קיים בישראל כבר הרבה שנים, למה צריך את תכנית ויסקונסין?

תוכניות "מרווחה לעבודה" בכלל, ותוכנית ויסקונסין בפרט, חשובות. יש אוכלוסיה מסויימת, שחיה על הבטחת הכנסה. לא מדובר במובטלים לתקופת זמן קצרה, שיש להם סיכוי סביר להשתלב בשוק העבודה, אלא באנשים בעלי חסמים רבים שמונעים מהם לעבוד. ככל שהם נמצאים יותר זמן מחוץ לשוק העבודה, הסיכויים שלהם לחזור בעצמם, הולכים וקטנים. לכן צריך ליצור מנגנונים, שיעזרו להם להשתלב, וזו בדיוק המטרה של תוכנית מסוג זה.

האם תוכנית כזאת מתאימה לשוק העבודה הישראלי, שבו, למרות הצמיחה, שיעור האבטלה גבוה במיוחד בקרב בעלי רמת השכלה נמוכה?

ברור שתוכניות כאלה עובדות רק כשהמשק צומח. אם יש מצב של קיפאון ואבטלה, אין סיכוי שהתוכנית תעבוד. יחד עם זאת, הנהנים הראשונים מהצמיחה הם בעלי ההשכלה הגבוהה, ולא בעלי ההשכלה הנמוכה. צמיחה יכולה לעזור גם לבעלי השכלה נמוכה, אבל זה קשה יותר ודורש זמן. התוכניות בארה"ב ובאירופה, שיפרו את הכנסתם של חלק ממשתתפי התוכנית בלבד, וגם עבורם היתה רק עליה מועטה ברמת ההכנסה. כך שאני בהחלט לא חושב שזו תרופת פלא. זה לא מה שיפתור את הבעיה של העוני, המצוקה הכלכלית, והפערים החברתיים בישראל.

בוא נעשה סדר. מהם בעצם ההבדלים בין התוכניות שמיושמות היום בעולם?

קודם כל צריך שיהיה ברור שלא קיימת כיום מדינת רווחה שאין בה תוכניות שנועדו לסייע, לעודד או לאלץ אנשים שמקבלים הבטחת הכנסה, להשתלב בשוק העבודה. אין ויכוח ממשי על עצם ההצדקה לתוכניות האלה, שמכונות באירופה activation, אבל יש מחלוקת גדולה סביב התוכן שלהן: מי מפעיל, איך מפעילים, מהן אוכלוסיות היעד, מה סוגי הסנקציות, מה סוגי הפעולות וכו'. אבל אפשר לדבר על שני דגמים עיקריים: הדגם האירופי והדגם האמריקאי, שניהם השפיעו על התוכנית כפי שהיא מיושמת ביום בישראל.

התוכנית האמריקאית מתמקדת בעיקר באוכלוסיה של האמהות החד הוריות במטרה לצמצם את מספר מקבלי הסעד. הם ניסו לצמצם את מה שהם מכנים תרבות התלות ע"י עידוד או אילוץ המשתתפים להשתלב בשוק העבודה. השימוש בסנקציות היה חלק מרכזי בתכנית, וגם נקבע זמן מקסימלי לקבלת הקצבה. אי קיום הוראות התכנית יכול להוביל לשלילה לצמיתות של הקצבה.

הצלחת התכנית האמריקאית היתה מוגבלת. מצד אחד חלה ירידה דרסטית במספר מקבלי הקצבאות. מצד שני, אין ספק שהעוני לא צומצם, בעיקר בגלל שהתכנית דחפה חלק גדול מהאנשים לעבודות שהשכר בהן מאוד נמוך. קיימת הערכה שרק כשליש מהמשתתפים בתוכנית שיפרו את רמת חייהם, לעומת היתר, שרמת חיים נפגעה או נותרה כשהיתה, בין אם מצאו עבודה ובין אם לא.

באירופה יש מגוון רחב של תוכניות שמיועדות בדרך כלל לאוכלוסיות שסובלות מהדרה: מהגרים, צעירים שאף פעם לא השתלבו בשוק העבודה, אנשים עם מוגבלויות, ומבוגרים שנמצאים זמן רב מחוץ לשוק העבודה. שם יש השקעה רבה יותר בשיפור הכישורים של האנשים על מנת לעזור להם להשתלב בשוק העבודה. יש פחות שימוש באמצעי כפיה או סנקציות רדיקליות. המטרה היא לא רק לצמצם את מספר מקבלי הקצבאות, אלא לצמצם את ההדרה החברתית. בדרך כלל בתוכניות האירופאיות יש יותר חופש בחירה למשתתפים מאשר בתוכנית האמריקאית. למשל בבריטניה, לאמהות חד הוריות אין חובה להשתתף בתוכניות.

אם נחזור לישראל, מעבר לשאלת החברות הפרטיות אליה התייחסת, האם אתה חושב שהבעיות בתוכנית נובעות בעיקר מאופן היישום או גם מהקונספציה?

יש בעיות גם בקונספציה וגם ביישום. למשל, המודל הכלכלי הדגיש בצורה מוגזמת את צמצום מספר מקבלי הבטחת ההכנסה, מבלי שניתן מספיק דגש על השמה. התגמול שמקבלות החברות על השמה, קטן באופן יחסי לתגמול על צמצום מקבלי הקצבאות. לאחרונה תיקנו אמנם את המודל הכלכלי (להשמה בעבודה משקל גדול יותר בחישוב התגמול שמקבלות החברות המפעילות – מ.פ.) אבל עדיין נותרה בו בעיה מהותית. המודל הכלכלי אינו מודד את רמת החיים של האנשים בעקבות התוכנית, אלא רק האם הושמו בעבודה. ההיגיון אומר שצריך לבחון את הצלחת התוכנית גם בשאלת מידת השיפור ברמת ובאיכות החיים של המשתתפים לאחר שעזבו את התוכנית, נניח אחרי שנה, שנתיים, וזה לא קיים עדיין.

בעיה נוספת הקשורה ליישום התוכנית, היא בעיית הסנקציות. היום אם אדם לא עומד בדרישות של הפקיד שיושב מולו, הפקיד רשאי לנקוט נגדו בסנקציה של הפסקת גמלה לחודש, ובמקרים מסויימים אפילו ליותר. זו, בעיני, סנקציה דרקונית ובלתי סבירה, שאינה מקובלת בשום מדינה למעט ארה"ב וספרד. במרבית המדינות יש הפחתה של הגמלה, אבל לא ביטול מיידי שלה, מתוך הנחה שרוב המשתתפים צריכים לפרנס את משפחותיהם ואין לפגוע בהן, ובעיקר לא בילדי המשתתפים.

בנוסף, למתכנני היעדים התעסוקתיים בתוכנית ניתן שיקול דעת רב מדי. מדובר באנשים שאינם נדרשים להשכלה אקדמית, והכשרתם המקצועית מצומצמת מאוד. אותם אנשים, לא רק עוסקים בהשמה, אלא גם קובעים את התוכנית האישית של המשתתף, מחליטים מה מתאים למי, וקובעים האם להטיל סנקציה. ואני תוהה, האם לאנשים הללו יש את הכישורים לטפל באנשים וקבל את ההחלטות הללו.

בנוסף, מערכות תומכות תעסוקה הן מרכיב חשוב מאוד בתוכנית. מדובר בפתרונות שהמערכת מספקת לאנשים שצריכים להשתלב בתוכנית, החל ממעונות יום והסעות, וכלה בהתמודדות עם חסמים פסיכולוגיים. הרעיון המקורי היה, שהחברות ירכשו את השירותים הללו, והמדינה תחזיר את הכסף. בפועל אנחנו יודעים שמעט מאוד מהשירותים הללו ניתנים.

אחד האמצעים שקיימים בתפריט הטיפול באנשים, הוא השירות בקהילה. אני לא פוסל את הרעיון הזה על פניו – ניתן לאפשר לאנשים להשתלב באופן זמני במסגרת של מעין עבודה, כשלב מעבר לשוק החופשי, ולצורך הקניית הרגלי עבודה. השאלה היא המימדים. בעוד שבאירופה היה שימוש מינימלי באמצעי הזה, אצלנו נעשה בו שימוש סיטונאי, בעיקר לגבי אותם אנשים, שבעצם לא היה מה לעשות איתם, לא הצליחו למצוא להם עבודה בשוק החופשי, וגם לא יכלו לשלב אותם במסגרת הקורסים.

אני רוצה לחזור לבעיה מבנית שלא הזכרתי קודם. הרעיון המרכזי של תוכנית הבטחת הכנסה הוא לתת רשת ביטחון. התוכנית מיועדת לאנשים עם בעיות מורכבות שאינם עובדים בדרך כלל בגלל יותר מסיבה אחת. והנה באו ואילצו את כולם, ללא הבחנה, להשתלב בתוכנית. חוץ מחריגים מעטים, לא היתה שום דרך לקבוע, שאדם מסויים לא מתאים לתוכנית כי הסיכוי שהוא ישתלב בשוק העבודה קטן מאוד.

אתה מתכוון בעצם לאוכלוסיה המכונה בלתי ניתנים להשמה (בנלי"ם)

נכון, ומראש אמרו שכולם יהיו בפנים, ולא נעשה שום הקלות. זה כמובן יוצר מצב שיש אנשים שמסתובבים כבר יותר משנה בתוך המרכזים הללו, ואין מה לעשות איתם. אבל הם חייבים לבוא. נשלחו אנשים מעל גיל 55 שאין סיכוי סביר שישתלבו בשוק העבודה, או אנשים שסובלים מכל מני מגבלות רפואיות, או אמהות לילדים קטנים. צריך מנגנון שיבחן מי מתאים ומי לא מתאים.

בנוסף לכך, אני חושב שצריך לעשות טיפול מושכל באוכלוסיות שיש להן צרכים שונים, ולקחת בחשבון את המאפיינים התרבותיים היחודיים. למשל, האוכלוסייה הערבית, ובייחוד הנשים הערביות, בהקשר של המבנה החברתי ושל שוק העבודה. אמירות מהסוג שנשמעו לאחרונה בתקשורת לא עוזרות, ולא משקפות את המציאות (אריה סיון מנכ"ל חברת אג'נס על "המהפכה השקטה שעוברת האישה הערביה", בתוך "א.ד. גורדון היה מתהפך בקברו", מירב ארלוזרוב, The marker, 29.11.06 – מ.פ.). זה חלק מהבעיות שנובעות מכך שלוקחים חברה פרטית, ועוד כזו שמגיעה מחו"ל, ולא מכירה את הבעיות היחודיות של החברה הערבית.

ומה בנוגע לקורסים ולהכשרות שניתנות במסגרת התוכנית, האם אתה רואה כאן בעיה ביישום או אולי אפילו בקונספציה?

צריך לבחון את העניין הזה בקונטקסט. אין ספק שבשנים האחרונות היה צמצום בהוצאה של המדינה על הכשרה מקצועית. היה בעצם מהלך של הפרטת ההכשרה המקצועית. כחלק מתהליך ההפרטה, מקובלת בשנים האחרונות ראיה קצת יותר מודרנית של ההכשרה המקצועית.

מצד אחד הכשרה היא דבר טוב שמספק הון אנושי לאנשים מסויימים, ומאפשר להם להתאים את הכישורים שלהם לצרכים של שוק העבודה. מצד שני פעמים רבות הכשרה מקצועית אינה מועילה. לא רק מבחינת המקצוע שנלמד, אלא בגלל שאם היא משאירה אדם מחוץ לעבודה זמן רב, נפגעים סיכוייו להשתלב. אין ספק שבארה"ב, וגם אצלנו, אין שימוש מספיק בהכשרה מקצועית, בגלל שהיא יקרה וארוכה, ואינה משתלמת לחברות הפרטיות. זו בהחלט אחת המגבלות של התוכנית בישראל.

חלק מהקורסים שניתנים על ידי החברות, מטרתם היא באופן ברור למלא את התוכנית האישית של המשתתפים, והם לא מספקים כל הכשרה או הקניית כישורים. אפשר להתמודד עם הסיטואציה הזאת בשתי צורות: ראשית, יש אנשים שלא צריכים להיות בתוכנית. כך נמנע מהצורך לקיים כל מני קורסים לאנשים, שבמילא אינם יכולים להיעזר בהם. שנית, מה שצריך לעשות כאן, וזה קיים ברוב המקומות, הוא הגדרה יותר ברורה לגבי המפרט של האמצעים, בהם משתמשים לגבי האוכלוסיות השונות. לגמרי הגיוני שמלמדים עולים חדשים, או ערבים ממזרח ירושלים, עברית, כי זה כלי בסיסי להשתלב בשוק העבודה. יש אנשים שצריכים הכשרה מקצועית או השלמת השכלה ושווה להשקיע בכך. לעומת זאת, יש צעירים, שצריך לדחוף אותם כמה שיותר מהר, וללא עיכוב, לשוק העבודה.

ומבחינת שילוב המשתתפים בשוק העבודה, מטרתה העיקרית של התוכנית לטענתך, אתה חושב שכפי שהחברות טוענות, אכן מדובר בהצלחה?

היות ואני באוניברסיטה, אני יכול להתחבא מאחורי הטענה שאומרת, שאין לנו בינתיים נתונים. אנחנו יודעים כמה אנשים קיבלו הבטחת הכנסה לפני כן וכמה היום, אנחנו יודעים כמה אנשים שעזבו את המערכת חזרו. אבל אנחנו לא יודעים כמה מהאנשים שעזבו את המערכת לתמיד, באמת השתלבו בשוק העבודה, או מה מצבם של אלה שעובדים. הרעיון של הניסוי שהתבקשנו לקיים הוא לבדוק את הנתונים הללו. יחד עם זאת, הנתונים הראשונים שיהיו בידינו, מתייחסים רק לגבי חצי השנה הראשונה, שזה קצת בעייתי, משום שמדובר באותם אנשים שממילא היה להם יותר קל להשתלב בעבודה. בעוד שנה, אני מקווה, נוכל לדעת יותר, האם זה שיפר, עד כמה זה שיפר ולכמה אנשים.

אבל לאור אופי המשרות המוצעות ורמת השכר בהן, האם למי שהשתלב בעבודה באמצעות התוכנית יש בכלל סיכוי להעלות את רמת החיים שלו?

צריך להיות ברור: הסיכויים של רוב האנשים שעוברים את התוכנית להתמיד בעבודה קטנים. הן בגלל סוגי העבודות המוצעות למשתתפים, שהן בעיקר עבודות זמניות והן משום שהשכר בהן נמוך מאוד, בדרך כלל שכר מינימום. מאחר והשכר בשוק העבודה בישראל לא הולך לעלות בצורה דרסטית בשנתיים שלוש הקרובות, ולדעתי זה דבר שבהחלט צריך לקרות, מה שצריך לעשות זה לדאוג לכך שאותם אנשים יתוגמלו, וגם שלמעסיקיהם תהיה מוטיבציה להמשיך להעסיקם. לכן אני בעד ההצעה לתת מענק למי שנמצא בשוק העבודה למעלה משנה. אבל אני חושב שהסכום צריך להיות גבוה יותר מהסכום של 4,200 ₪, שמוצע כיום על ידי האוצר.

כיצד אתה חושב שצריך להתמודד עם התוכנית בעתיד?

בנוסף לנושא של המפעילות הפרטיות, שהזכרתי בתחילת דבריי, אני חושב שיש עוד מספר דברים שראוי לתת עליהם את הדעת. חשוב לעשות סלקציה יותר רצינית של האוכלוסיות המשתתפות. יש הרבה מאוד אנשים שאין שום סיבה שבעולם שיכללו בתוכנית. צריך להבטיח שמי שלא יכול להיות בתוכנית, לא יהיה בה, ויוכל להתקיים ברמת חיים סבירה גם אם הוא לא נמצא בשוק העבודה.

צריך גם להשתמש בצורה יותר מושכלת בסנקציות. צריך לגלות הרבה יותר רגישות למאפיינים ולצרכים של האנשים. גם בעניין ועדות הערר והעררים צריך לטפל בצורה הרבה יותר רגישה, ולאפשר לפונים לועדות הערר להיות מיוצגים. צריך גם לדאוג שלא תהיה פגיעה בקצבאות של האנשים בזמן שהערר שלהם מתברר, ולהאריך את תקופת הזמן שניתנת היום לצורך הגשת ערר. כמו כן צריך לתת לאנשים חופש בחירה, ולהפוך אותם לשותפים מלאים בעיצוב התוכנית האישית שלהם.

לסיכום, צריך לדעתי, לאמץ מעין עסקת חבילה חברתית שכוללת שני מרכיבים: הרחבה עתידית של התוכנית לכל הארץ, ובמקביל העלאת קצבאות הבטחת ההכנסה לרמה סבירה. צריך להחזיר את האיזון הנכון בין הרצון לשלב אנשים בשוק העבודה, לבין הבטחת קיום בכבוד לאנשים מחוץ לשוק העבודה, ושיפור איכות חייהם. בשנים האחרונות האיזון הזה הופר. אנחנו צריכים לעזור לאנשים להשתלב בשוק העבודה ולהבטיח שיוכלו להתקיים ברמת חיים סבירה: באמצעות התוכנית, באמצעות שכר מינימום גבוה יותר, ואולי גם באמצעות מס הכנסה שלילי. מצד שני, להבטיח שאלה שלא נמצאים בשוק העבודה, יוכלו להתקיים גם הם ברמת חיים סבירה באמצעות העלאת שיעור קצבת הבטחת הכנסה. מהלך זה צריך להיות מותנה, כמובן, בשינויים בתוכנית ובעיקר בהפעלתה על ידי גורמים ציבוריים ולא פרטיים. אלה לדעתי המשימות שצריכות לעמוד לנגד עיניהם של האנשים שדואגים לאוכלוסיה הזו.